Головна > Текстові публікації > Законопроектна робота у Комітеті > Висновки Комітету до законопроектів щодо яких Комітет є головним

Голова Комітету


Кожем'якін
Андрій Анатолійович

 Вітальне слово Голови Комітету

докладніше

Діяльність Комітету

Законопроектна робота

Надрукувати Збільшити зону перегляду

Висновки Комітету до законопроектів щодо яких Комітет є головним

18 квітня 2018, 11:05 Комітет

Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності розглянуто на своєму засіданні 18 квітня 2018 року проекти законів України «Про Національне бюро фінансової безпеки України» (реєстр. № 8157, реєстр. №8157-1, реєстр. №8157-2)

До реєстр. № 8157 від 19.03.2018 р.,реєстр. № 8157-1 від 20.03.2018 р.,реєстр. № 8157-2 від 03.04.2018 р.,
ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ
Відповідно до статті 16 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та доручень Голови Верховної Ради України А. Парубія Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності розглянуто на своєму засіданні 18 квітня 2018 року (протокол № 88) проект Закону України «Про Національне бюро фінансової безпеки України» (реєстр. № 8157 від 19.03.2018 р.), поданий народними депутатами України Н. Южаніною, М. Курячим, А. Герасимовим, Р. Лук’янчуком, В. Королем, та альтернативні до нього проекти законів України «Про Національне бюро фінансової безпеки України» (реєстр. № 8157-1 від 20.03.2018 р.), поданий народними депутатами України  А. Журжієм, В. Войтицькою, В. Голубом,                    С. Заліщук, О. Сотник, М. Найємом, В. Чумаком, Н. Новак, Л. Ємцем, А. Бабак,                             О. Опанасенком, «Про правові засади організації та діяльності Фінансової поліції» (реєстр. № 8157-2 від 03.04.2018 р.), поданий народними депутатами України                              Т. Остріковою, Р. Семенухою, А. Романовою, Т. Пастухом, А. Вадатурським,                                  В. Івченком, І. Подоляк, О. Березюком, В. Пташник, С. Лещенком, П. Костенком,                            І. Мірошниченком, Р. Сидоровичем.

Проект Закону України «Про Національне бюро фінансової безпеки України» за реєстр. № 8157 визначено Президентом України як невідкладний для позачергового розгляду Верховною Радою України.

Даним законопроектом визначено мету, принципи, правові та організаційні засади створення та діяльності Національного бюро фінансової безпеки України (далі - НБФБ), на яке покладається комплекс завдань щодо усунення загроз фінансовій безпеці держави, у тому числі, шляхом запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень у сфері господарської діяльності, віднесених до його підслідності.

Задля досягнення вказаної мети законопроектом визначаються завдання та повноваження НБФБ, запроваджуються елементи демократичного контролю за його діяльністю, обов'язки та відповідальність працівників НБФБ, основи його співпраці з державними органами, підприємствами, установами та організаціями, компетентними органами інших держав та міжнародними організаціями, юридичними та фізичними особами, а також порядок створення на основі кримінального аналізу та аналізу ризиків підґрунтя для кримінального переслідування осіб, злочинна діяльність яких несе загрозу фінансовій безпеці держави.

Концептуальними положеннями законопроекту реєстр. № 8157 передбачено наступне:

-         основним завданням НБФБ, який за своїм правовим статусом є державним правоохоронним органом, є забезпечення фінансової безпеки держави шляхом захисту державних фінансів на вході до бюджету, при розподілі бюджетних ресурсів, протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом, виявлення активів, одержаних від підслідних економічних злочинів;

-         підзвітність НБФБ Верховній Раді України та Президенту України;

-         встановлюється виключна підслідність НБФБ злочинів, пов’язаних з захистом публічних фінансів;

-         запроваджується конкурсна система відбору кандидатів на  всі посади в НБФБ, за виключенням посад у підрозділах забезпечення діяльності НБФБ;

-         законодавчо закріплюються права НБФБ на формування власних та отримання доступу до інформаційних ресурсів інших державних органів з метою аналізу наявної в них інформації, он-лайн моніторинг ризиків та забезпечення аналітичними продуктами органів досудового розслідування, формування рекомендацій для органів влади всіх рівнів у разі виявлення ризиків створення підґрунтя для розвитку негативних тенденцій у сфері публічних фінансів;

-         формування процесу досудового розслідування на основі ILP моделі (Intelligence Led Policing), керованого аналітикою. При цьому, в основу процесу прийняття управлінських рішень закладається система аналізу ризиків та загроз;

-         запровадження інститутів особливого порядку кримінального переслідування в економічній сфері, спрямованих на стимулюванням добровільної сплати податків, що враховують факт відшкодування особою спричинених державі або громаді збитків та її відмову від подальшого вчинення аналогічних злочинів;

-         запровадження особливого порядку реєстрації в ЄРДР заяв та повідомлень про вчинення кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності НБФБ;

-         систему НБФБ складають центральний апарат, підпорядковані йому територіальні органи та Тренінговий центр, які є органами НБФБ;

-         встановлена гранична чисельність працівників НБФБ, яка не може перевищувати 4 тисяч осіб.

Крім того, законопроектом реєстр. № 8157 передбачається, що детективи НБФБ здійснюватимуть досудове розслідування злочинів, передбачених статтями 1591, 1911, 204, 205, 2051, 212, 2121, 2181, 219, 2201; 2202, 222, 2221, 2222, 2231, 2232, 224, 231, 232, 2321, 2322, 233 Кримінального кодексу України. Також детективи НБФБ здійснюватимуть досудове розслідування злочинів, передбачених статтями 210, 211 КК України, якщо розслідування таких злочинів не віднесене до підслідності Національного антикорупційного бюро України.

Якщо ж під час розслідування зазначених злочинів будуть встановлені злочини, передбачені статтями 190, 191, 192, 199, 200, 216, 255, 358, 364 (коли розслідування таких злочинів не відноситься до підслідності Національного антикорупційного бюро України або Державного бюро розслідувань), 366, 367 КК України, вчинені особою, щодо якої здійснюється досудове розслідування, або іншою особою, якщо вони пов’язані із злочинами, вчиненими особою, щодо якої здійснюється досудове розслідування, вони розслідуються детективами НБФБ.

Загалом, на НБФБ покладено виконання кримінально-процесуальної, оперативно-розшукової та адміністративної функцій, а його створення призведе до появи нового правоохоронного органу з усіма правами органу досудового розслідування у сфері фінансової безпеки, визначеними Кримінальним процесуальним кодексом України, можливості самостійного ведення оперативно-розшукової діяльності, проведення досудових розслідувань, виявлення фінансових правопорушень та притягнення винних осіб до відповідальності.

Метою альтернативного проекту Закону України «Про Національне бюро фінансової безпеки України» за реєстр. № 8157-1 є розділення сервісної та правоохоронної функцій фіскальної служби, ліквідація податкової міліції, оптимізація структури та чисельності органів, які ведуть боротьбу зі злочинами у сфері фінансів, усунення дублювання їх функцій та cтворення нового державного правоохоронного органу, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття злочинів у сфері формування та використання фінансових ресурсів держави, економічної безпеки.

Законопроектом пропонується створити Національне бюро фінансової безпеки України та встановлюються такі концептуальні положення його функціонування:

-         НБФБ буде здійснювати заходи по запобіганню, виявленню, припиненню, розслідуванню та розкриттю злочинів у сфері формування та використання фінансових ресурсів держави;

-         до підслідності НБФБ належатиме досудове розслідування злочинів, передбачених статтями 1591, 191, 204, 205, 2051, 209; 2091, 212, 2121, 216, 2181, 219, 2201, 2202, 222, 2221, 2231, 2232, 224, 231, 232, 2321, 2322, 233 Кримінального кодексу України. Крім того, передбачено, якщо під час розслідування вищевказаних злочинів будуть встановлені інші пов'язані злочини (у проекті вказаний конкретний перелік), то НБФБ зможе також їх розслідувати;

-         розслідування щодо порушень, що віднесені до компетенції НБФБ, зможуть здійснювати виключно детективи Бюро. Забороняється доручати здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень іншому органу досудового розслідування.  Передбачається, що інші правоохоронні органи, отримавши інформацію про можливе вчинення злочину, віднесеного до підслідності НБФБ, зобов’язані внести відомості про кримінальне правопорушення до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань та протягом трьох робочих днів передати всі матеріали кримінального провадження до НБФБ для подальшого здійснення досудового розслідування;

-         систему НБФБ складатимуть центральний апарат та 7 територіальних управлінь;

-         встановлена гранична кількість працівників НБФБ - не більше 3 000 осіб, для яких визначено вичерпний перелік підстав припинення повноважень, їх правовий та соціальний захист, умови оплати праці;

-         запроваджено процедуру конкурсного відбору керівника, його заступників та інших працівників НБФБ шляхом створення комісії конкурсного відбору, до складу якої входять представники, делеговані з різних сфер. При цьому особи, які після 2010 року працювали у підрозділах правоохоронних органів, що займаються економічними злочинами, або ж в органах прокуратури, не зможуть працювати в НБФБ;

-         у складі центрального управління НБФБ діє підрозділ внутрішнього контролю, основним завданням якого є попередження, виявлення та відповідне реагування на прояви корупції, контроль за дотриманням професійних та етичних стандартів працівниками Бюро. З метою забезпечення інституційної та організаційної незалежності та неупередженості відповідного підрозділу передбачено, що він підпорядковується Кабінету Міністрів України через Міністра фінансів України;

-         НБФБ двічі на рік оприлюднює детальний звіт про свою діяльність, а також разом з висновком до нього громадської ради при НБФБ подає звіт Президенту України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України. Встановлюються мінімальні вимоги до змісту звіту НБФБ, серед яких є і показник обсягу тіньового бізнесу в Україні;

-         встановлюється, що детективи НБФБ будуть здійснювати оперативно-розшукову діяльність, а також досудове розслідування злочинів. Також, це правоохоронний орган матиме право прямого доступу до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування, наявність достатніх фінансових та матеріально-технічних ресурсів;

-         ліквідовується податкова міліція, за виключенням працівників спеціального підрозділу "Фантом", який займається боротьбою з економічною злочинністю та контрабандою вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей, працівники якого переводяться на службу до поліції особливого призначення.

В основі іншого альтернативного проекту Закону України «Про правові засади організації та діяльності Фінансової поліції» за реєстр. № 8157-2 лежать положення раніше зареєстрованого у Верховній Раді України проекту Закону України «Про фінансову поліцію» (реєстр. № 4228).

Метою законопроекту № 8157-2 є розділення сервісної та правоохоронної функцій фіскальної служби, ліквідація податкової міліції, оптимізація структури та чисельності органів, які ведуть боротьбу зі злочинами у сфері фінансів, усунення дублювання їх функцій та створення Фінансової поліції, як центрального органу виконавчої влади, який здійснює діяльність по запобіганню, виявленню, припиненню, розслідуванню та розкриттю кримінальних правопорушень, що віднесені до його підслідності.

Основні концептуальні положення законопроекту № 8157-2 подібні до положень законопроекту за реєстр. № 8157-1. Ними, зокрема, передбачено:

-         діяльність Фінансової поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України;

-         Фінансова поліція буде здійснювати заходи по запобіганню, виявленню, припиненню, розслідуванню та розкриттю злочинів, передбачених статтями 1591, 1911, 205, 212, 2121, 2181, 219, 2201, 2202, 222, 2221, 233, 2585 Кримінального кодексу України. Якщо ж під час розслідування вказаних злочинів будуть встановлені інші пов'язані злочини (вказаний конкретний перелік), то Фінансова поліція зможе їх також розслідувати, крім випадків, коли ці злочини віднесені до підслідності Національного антикорупційного бюро України;

-         систему Фінансової поліції складатимуть центральний апарат та                                                 7 територіальних управлінь;

-         максимальна кількість працівників не має перевищувати 1500 осіб. Крім того, для працівників Фінансової поліції встановлено вичерпний перелік підстав припинення повноважень, їх особливий правовий та соціальний захист, належні умови оплати праці;

-         визначено процедуру конкурсного добору керівника, його заступників та інших працівників Фінансової поліції шляхом створення конкурсної комісії, до складу якої входять представники, делеговані з різних сфер;

-         надано повноваження щодо здійснення оперативно-розшукової діяльності, а також досудового розслідування злочинів;

-         встановлено право прямого доступу до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування, наявність достатніх фінансових та матеріально-технічних ресурсів.

Загалом, всі три законопроекти є ґрунтовними, базовими та визначають мету, принципи, правові та організаційні засади створення та діяльності нового органу у сфері фінансової безпеки, його завдання та повноваження, систему та структуру, встановлюють обов'язки та відповідальність його працівників, основи співпраці з державними органами, підприємствами, установами та організаціями, компетентними органами інших держав та міжнародними організаціями, юридичними та фізичними особами тощо.

Разом з тим, законопроекти мають свої особливості та відмінності. Так, положення законопроектів відрізняються в частині правового статусу, повноважень, підпорядкування, гарантій фінансової та політичної незалежності органу, підслідності кримінальних справ, порядку отримання інформації, що містить банківську таємницю, граничної кількості працівників.

Також, суттєво різниться порядок призначення керівника органу. Зокрема, законопроектом за реєстр. № 8157 Директор НБФР призначається Президентом з відібраних Конкурсною комісією кандидатів. Конкурсна комісія складається з                            9 членів: 3 – представники Верховної Ради України, 3 – Президента, 3 – Кабінету Міністрів України.

Згідно із законопроектом за реєстр. № 8157-1 Директор НБФР призначається Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра фінансів за результатами відкритого конкурсу. Конкурсна комісія складається із 9 осіб: 3 представника делегує громадська рада НБФР, 2 – Верховна Рада України, 1 – Міністерство фінансів України, 1 – Національне агентство України з питань державної служби, 1 – з’їзд адвокатів, 1 – конференція працівників прокуратури.

Законопроектом за реєстр. № 8157-1 передбачено, що Директор Фінансової поліції призначається Кабінетом Міністрів України за поданням конкурсної комісії, яка складається з 9 членів: 3 особи від громадської ради Фінансової поліції, 3 – представники Кабінету Міністрів України за поданням Міністра фінансів, 3 – за спільним поданням Міністра фінансів та Комітету експертів Ради Європи з оцінки засобів боротьби з відмивання грошей (MONEYVAL), Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD) та Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF).

Проаналізувавши основний та альтернативні законопроекти, народні депутати України – члени Комітету погодилися з нагальною необхідністю створення принципово нового єдиного правоохоронного органу, що протидіятиме злочинам у сфері публічних фінансів та забезпечуватиме фінансову безпеку України.

Також, Комітет взяв до уваги зауваження, висловлені в експертних висновках Міністерства фінансів України, Державної фіскальної служби України, Служби безпеки України, Національної поліції України, Генеральної прокуратури України, Національного антикорупційного бюро України, Державної служби фінансового моніторингу України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Інституту законодавства Верховної Ради України, Київського національного університету ім.                Т. Шевченка, Харківського та Львівського державних університетів МВС України, Національної академії прокуратури України.

Не заперечуючи в цілому проти даних законодавчих ініціатив, фахівці значених  міністерств та відомств висловлюють суттєві зауваження у частині запропонованої авторами термінології, вжиття оціночних суджень, що створює передумови довільного та множинного тлумачення правових норм та не дозволяє чітко встановити межі повноважень нового органу. Також зазначається, що запропоновані зміни носять незавершений характер – деякі положення законопроектів не узгоджуються з вимогами Кримінального процесуального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів України «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про запобігання корупції», «Про Національну поліцію» та низки інших законодавчих актів.

Національна поліція України додатково звертає увагу на спірність та дискусійність пропозицій законопроекту за реєстр. № 8157 щодо особливостей порядку кримінального провадження стосовно кримінальних правопорушень, підслідних НБФБ, та визначення підслідності даному органу загалом.

Служба безпеки України наголошує на негативних наслідках здійснення кількома державними органами діяльності щодо впровадження та використання технічних засобів негласного отримання інформації на мережах операторів телекомунікацій.

Крім того, СБУ заперечує проти, передбаченої законопроектом № 8157-1 зміни компетенції Служби та обмеження її завдань лише попередженням, виявленням, припиненням та розкриттям організованої злочинної діяльності у частині зовнішніх загроз, а також вважає дискримінаційними положення щодо встановлення обмежень для слідчих та оперативних працівників інших правоохоронних органів та необґрунтованим скорочення штатів та звільнення працівників підрозділів контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби.

Генеральна прокуратура України не підтримує концепцію змішаного підходу до організації діяльності детективів НБФБ і вважає, що встановлення особливого порядку початку досудового розслідування для НБФБ, об’єднання в одній особі оперативника та слідчого, можливості реєстрації в ЄРДР відомостей про злочини на підставі аналітичного висновку органу НБФБ  недопустимими. 

Також, неприйнятною є вимога щодо положення витребування за рішенням керівника відповідного органу НБФБ інформації від правоохоронних, державних органів. Безпідставним є покладання на прокурора обов’язку погоджувати отримування від банків, депозитарних, фінансових та інших установ інформації про рахунки, вклади, правочини фізичних та юридичних осіб, необхідної для забезпечення виконання покладених на НБФБ завдань.

Національне антикорупційне бюро України не підтримує законопроект № 8157. Головне заперечення викликають зміни щодо підслідності та запровадження нових спеціальних складів злочинів. Також, віднесення суб’єктів вчинення злочинів до компетенції НБФБ, на їх думку, створить конфлікт з підслідністю НАБУ.

Міністерство фінансів України вважає, що запропонована редакція законопроекту № 8157 потребує значного та ґрунтовного доопрацювання та не може бути прийнята за основу, оскільки проектом не визначено порядок створення НБФБ. Також, визначення статусу НБФБ як спеціалізованого правоохоронного органу, який не входить до жодної з гілок влади, на думку Міністерства є хибним.

Крім того, неприпустимими є зміни до Кримінального процесуального кодексу України, які впроваджують окремі аспекти кримінального процесу для НБФБ, відмінні від загальних норм для інших суб’єктів.

Не зрозумілим, на думку Міністерства, є статус та повноваження підрозділів оперативно-розшукового забезпечення, кримінальної розвідки та розшуку активів, та недоцільним надання права НБФБ складати протоколи про адміністративні правопорушення.

Державна фіскальна служба України висловила значну низку критичних зауважень та зазначає, що законопроектом № 8157 не передбачено принцип правонаступництва податкової міліції, що створює ризик порушення конституційного принципу безперервності та стабільності функціонування центральних органів виконавчої влади.

Також, не зважаючи на те, що створюється новий правоохоронний орган, який набуває кримінальних процесуальних та оперативно-розшукових функцій податкової міліції, заходів щодо ліквідації податкової міліції, зокрема передачі досудових розслідувань у кримінальних провадженнях, арештованого майна, закриття оперативно-розшукових справ, правового регулювання виконання функції з контролю за переміщенням товарів в зоні АТО, передачі матеріально-технічних ресурсів податкової міліції, збереження соціальних гарантій її працівникам і внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів не визначено.

Національна академія прокуратури України вважає, що НБФБ дублюватиме відповідні повноваження Державної фіскальної служби, Служби безпеки України, Національної поліції України, НАБУ, Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, органів прокуратури, Державної служби фінансового моніторингу, Державної аудиторської служби України, Рахункової палати та інших органів. У зв’язку з цим наголошує на неприпустимості створення ще одного правоохоронного органу з аналогічними повноваженнями.

Київський національний університет ім. Т. Шевченка зазначає, що за критерієм об’єкта складу злочину, до підслідності НБФБ не можуть бути віднесені наступні склади злочинів: незаконна приватизація (ст.233) та розтрата (ст.191, ст.1911), оскільки є загальними. Також, потребує декриміналізації ст. 205 КК, а зміни до статей 212 та 2121 є неприйнятними.

Харківський національний університет внутрішніх справ МВС України звертає увагу на новаторські положення законопроекту щодо удосконалення боротьби з економічними злочинами, проте наголошує на необхідності унормування відповідних положень з вимогами чинного законодавства України та міжнародними зобов’язаннями нашої країни.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку до проекту Закону України «Про Національне бюро фінансової безпеки України» за реєстр. № 8157 висловлює зауваження загального характеру та пропозиції до окремих статей проекту і вважає за доцільне за результатами розгляду в першому читанні повернути його суб’єктам права законодавчої ініціативи на доопрацювання.

Комітет з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України розглянув на своєму засіданні законопроекти за реєстр. № 8157 та № 8157-1 та вважає, що вони потребують доопрацювання, оскільки при оформленні обох законопроектів допущені техніко-юридичні недоліки, порушено вимоги частини 8 статті 90 та частини 3 статті 91 Регламенту Верховної Ради України щодо обов’язкової наявності переліку законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити у разі прийняття законопроекту, а також фінансово-економічного обґрунтування відповідних новацій законопроектів.

Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності за наслідками обговорення та з урахуванням викладеного, ухвалив рішення  рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні:

проект Закону України «Про Національне бюро фінансової безпеки України» (реєстр. № 8157) прийняти за основу.

проект Закону України «Про Національне бюро фінансової безпеки України» (реєстр. № 8157-1) прийняти за основу.

проект Закону України «Про правові засади організації та діяльності Фінансової поліції» (реєстр. № 8157-2) прийняти за основу.

Співдоповідачем на пленарному засіданні Верховної Ради України визначено Голову Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності                А. Кожем’якіна.

Проекти постанов Верховної Ради України та необхідні матеріали додаються.

Просимо розглянути. 

 

 

 

Перший заступник

Голови Комітету                                                                                    М. Паламарчук