Відповідно до статті 16 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та доручень Голови Верховної Ради України А. Парубія Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності розглянуто на своєму засіданні 07 лютого 2018 року (протокол № 83) проекти законів України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (в частині удосконалення діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів)» (реєстр. № 7165 від 04.10.2017р.), поданий народними депутатами України М. Паламарчуком, В. Королем, іншими народними депутатами України та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів» (реєстр. № 7165-1 від 18.10.2017р.), поданий народними депутатами України О. Сотник, М. Найємом.
Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту за реєстр. № 7165 він розроблений для приведення окремих законодавчих актів у відповідність до положень Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» з метою забезпечення належного виконання завдань органів та установ для забезпечення добору прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності у відповідності до Конституції України.
Для досягнення зазначеної мети у законопроекті пропонується внести до Кримінального процесуального кодексу України та законів України «Про прокуратуру» і «Про запобігання корупції» зміни, відповідно до яких:
- для цілей Кримінального процесуального кодексу України під поняттям «прокурор» розуміється особа, яка обіймає посаду, передбачену статтею 15 Закону України «Про прокуратуру», та діє у межах своїх повноважень (зміни до пункту 15 частини першої статті 3 КПК України);
- зміни до Закону України «Про запобігання корупції» уточнюють особливості процедури проведення спеціальної перевірки кандидата на посаду прокурора місцевої прокуратури;
- змінами до Закону України «Про прокуратуру» уточняються та врегульовуються повноваження Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП), зокрема:
1) процедура добору та професійної підготовки прокурорів приводиться у відповідність до аналогічних процедур, які існують в системі правосуддя, а саме до процедури добору та професійної підготовки суддів (вводяться статті 13-1, 19-1, 33-1, а статті 29-34, 80 викладаються у новій редакції);
2) вводиться оцінювання прокурорів (стаття 19-1), створення органів та установ для його здійснення. КДКП бере участь в оцінюванні шляхом затвердження критеріїв оцінювання та складу комісій з оцінювання, розгляду скарг на рішення вказаних комісій, а також подає Генеральному прокурору на затвердження Положення про оцінювання прокурорів;
3) серед функцій КДКП передбачається розгляд справ про дисциплінарну відповідальність прокурора (статті 45), який є стадією дисциплінарного провадження;
4) статус КДКП та забезпечення її діяльності приводяться у відповідність до статусу та порядку забезпечення діяльності аналогічного органу в системі правосуддя – Вищої кваліфікаційної комісії суддів (статті 73, 74, 77-79), а саме створюється власний секретаріат КДКП та передбачається окреме від Генеральної прокуратури України фінансове та матеріальне технічне забезпечення;
5) передбачається складання КДКП консультативного висновку про відповідність вимогам, визначеним законом, кандидата на посаду Генерального прокурора України, щодо якого Президентом України до Верховної Ради України вноситься подання про надання згоди на призначення (стаття 40).
Крім того, усуваються колізії та удосконалюються окремі норми, що створюють проблеми при практичному застосуванні Закону України «Про прокуратуру», а саме:
1) приводять норми (зміни до статей 18, 51, 54, 55, 64, доповнення статтею 51-1) у відповідність до антикорупційного законодавства та визначають законодавчі інструменти для врегулювання конфлікту інтересів, доповнюють підстави для дисциплінарної відповідальності прокурорів новими підставами;
2) усувають протиріччя (статті 9, 11, 48, 49, 64) щодо видів рішень КДКП за результатами дисциплінарного провадження, порядку застосування та зняття дисциплінарних стягнень, вводяться такі види дисциплінарних стягнень як звільнення прокурора з адміністративної посади; звільнення з посади прокурора та з органів прокуратури.
3) усувають протиріччя щодо призначення прокурорів на адміністративні посади, а також щодо підстав та порядку звільнення прокурорів, припинення їх повноважень (статті 39, 51, 54, 55, 60, 61).
Більшість запропонованих основним законопроектом положень повторює альтернативний законопроект за реєстр. № 7165-1, зокрема щодо інституціональної незалежності КДКП, визначення КДКП розпорядником державних коштів, які окремо виділяються на її функціонування, запровадження служби інспекторів КДКП, підпорядкування Національної академії прокуратури України КДКП та інше.
Разом з тим, законопроект № 7165-1 містить суттєві відмінності від проекту №7165, зокрема щодо запровадження конкурсу на посаду Генерального прокурора і повернення вимог для кандидатів на зазначену посаду в частині обов’язкової наявності вищої юридичної освіти та наявності стажу роботи в галузі права не менше 10 років, поширення антикорупційних обмежень на членів КДКП, впровадження конкурсного відбору на посаду прокурорів військових прокуратур, тощо.
Проаналізувавши основний та альтернативний законопроекти, народні депутати України – члени Комітету погодилися з нагальною необхідністю удосконалення організаційної діяльності КДКП, забезпечення її інституціональної та професійної незалежності, а також належного здійснення членами КДКП своїх повноважень.
Також, Комітет взяв до уваги зауваження, висловлені в експертних висновках Міністерства юстиції України, Інституту законодавства Верховної Ради України, Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого, які в цілому підтримують законопроекти та оцінюють їх позитивно, але, разом з тим, зазначають, що деякі положення проектів мають дискусійний характер та потребують відповідного доопрацювання.
Генеральна прокуратура України та Національна академія прокуратури України зазначають про неприйнятність концептуальних положень обох законопроектів та вважають, що вони спрямовані на суттєве посилення ролі КДКП, що може негативно вплинути на забезпечення принципів незалежності прокурорів.
Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції дійшов висновку, що в обох законопроектах не виявлено корупціогенних факторів – проекти актів відповідають вимогам антикорупційного законодавства.
У висновку Комітету Верховної Ради України з питань бюджету зазначено, що реалізація законодавчих пропозицій № 7165 та № 7165-1 в частині визначення КДКП головним розпорядником коштів з відповідним її фінансовим забезпеченням, зокрема на підвищення винагороди членам КДКП, додаткового введення посад помічників прокурорів місцевої прокуратури, проведення спеціальної перевірки та кваліфікаційного іспиту, встановлення додаткового заохочення прокурорів, створення у складі секретаріату КДКП служби інспекторів, створення офіційного друкованого органу КДКП, розширення функцій Національної академії прокуратури України потребуватиме додаткових коштів державного бюджету.
Міністерство фінансів України в експертних висновках до обох законопроектів загалом зазначило, що реалізація положень законопроектів № 7165 та № 7165-1 потребуватиме додаткових коштів державного бюджету та не узгоджуються із положеннями Бюджетного кодексу України.
Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції дійшов висновку, що законопроект за реєстр. № 7165 не належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства ЄС, а отже, не потребує експертного висновку цього Комітету.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своїх висновках висловлює окремі зауваження до законопроектів за реєстр. № 7165 та № 7165-1 та вважає, що за результатами розгляду в першому читанні проекти доцільно повернути суб’єктам права законодавчої ініціативи на доопрацювання.
Підтримуючи необхідність імплементації конституційних змін в частині статусу прокуратури, приведення системи органів прокуратури до європейських стандартів, а також з метою законодавчого забезпечення прогресивних стандартів добору, підготовки і незалежності прокурорів, члени Комітету та автори законопроектів дійшли спільної думку про доцільність прийняття за основу законопроекту за реєстр. № 7165 та врахування в ньому до другого читання слушних положень альтернативного законопроекту за реєстр. № 7165-1, зокрема:
- забезпечення інституціональної незалежності КДКП;
- накладення дисциплінарних стягнень на всіх прокурорів;
- запровадження процедури конкурсного відбору прокурорів до військових прокуратур;
- повернення до статті 40 Закону України «Про прокуратуру» норми щодо обов’язкової наявності вищої юридичної освіти;
- поширення антикорупційних обмежень на членів КДКП;
- збільшення строку повноважень членів КДКП з 3 до 6 років;
- передбачення аналогічних з помічниками адвокатів та суддів повноважень помічників прокурорів місцевих прокуратур та виконання ними лише технічних доручень прокурора у справах, що знаходяться у провадженні прокурора, крім тих, що належать до процесуальних повноважень (прав та обов'язків) прокурора.
Комітет за наслідками обговорення та з урахуванням викладеного, ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (в частині удосконалення діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів)» за реєстр. № 7165 прийняти за основу, а при доопрацюванні його до другого читання врахувати вищезазначені положення альтернативного проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів» за реєстр. № 7165-1.
Співдоповідачем на пленарному засіданні Верховної Ради України визначено Голову Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності А. Кожем’якіна.
Проекти постанов Верховної Ради України та необхідні матеріали додаються.
Просимо розглянути.
Голова Комітету А. Кожем’якін