Відповідно до статті 16 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та доручення Голови Верховної Ради України А. Парубія Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності розглянуто на своєму засіданні 28 лютого 2018 року (протокол № 84) проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих положень з питань діяльності Державного бюро розслідувань» (реєстр. № 7450 від 26.12.2017 р.), поданий народними депутатами України М. Найємом, О. Сотник, Л. Ємцем, Ю. Дерев’янком, С. Лещенком, Д. Добродомовим.
Метою законопроекту є удосконалення окремих положень деяких законодавчих актів у частині забезпечення ефективної діяльності Державного бюро розслідувань (далі - ДБР) та усунення колізій між нормами чинних законодавчих актів у цій сфері.
Для реалізації зазначеної мети у законопроекті пропонується внести зміни до Кримінального процесуального кодексу України, законів України «Про Державне бюро розслідувань», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про радіочастотний ресурс України», якими передбачається:
- законодавчо розширити вже існуючий перелік підрозділів ДБР в Законі України «Про оперативно-розшукову діяльність» та надати право ДБР самостійно здійснювати зняття інформації з транспортних телекомунікаційних мереж;
- закріпити обов’язок офіційної публікації інформації про можливість забезпечення здійснення ДБР повноважень та виконання функцій, а також законодавчо встановити кінцевий термін 1 вересня 2018 року, коли Бюро повинно повноцінно розпочати свою діяльність;
- уточнення переліку суб’єктів злочинів, підслідних ДБР, де суб’єктами вчинення злочинів виступають Голова Національного агентства з питань запобігання корупції, його заступники та члени, голова Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, його заступники та члени, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, судді Конституційного Суду України, Голова, заступник Голови, члени Вищої ради правосуддя, Голова, заступник Голови, члени Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, голови місцевих державних адміністрацій та їх заступники;
- змінити центри територіальних управлінь ДБР;
- усунути колізію щодо дисциплінарної відповідальності працівників ДБР та надати повноваження щодо притягнення їх до дисциплінарної відповідальності Директору Бюро, а також визначаються підстави для притягнення працівників Бюро до дисциплінарної відповідальності;
- передати повноваження відбору Директорів територіальних органів, керівників підрозділів центрального апарату, керівників та працівників підрозділів внутрішнього контролю центрального апарату та територіальних органів ДБР безпосередньо до Бюро (від зовнішньої Конкурсної комісії до внутрішньої конкурсної комісії, склад якої має затверджувати особисто Директор ДБР);
- вивести основну частину працівників ДБР з-під мілітаризованих статусів та надати їм статус державного службовця, окрім осіб начальницького складу, якими мають бути працівники підрозділів забезпечення власної безпеки, внутрішнього контролю та оперативно-технічних підрозділів ДБР;
- доповнити Закон новими статтями, які визначають спеціальні звання та регламентують прийняття присяги особами начальницького складу;
- пропонується вилучити норму, що встановлює співвідношення посадового окладу та доплат в зарплаті працівників ДБР (посадовий оклад - не менше 70 відсотків, доплати - не більше 30 відсотків);
- встановити квоту представників Ради громадського контролю при ДБР у конкурсних комісіях, які утворює Директор Бюро, на рівні третини від загального складу кожної комісії;
- виключити норму щодо утворення ДБР за рахунок штатної чисельності слідчих підрозділів Генеральної прокуратури України, відповідних підрозділів Національної поліції України та інших органів державної влади, що протидіють злочинності;
- надати Директору Бюро право самостійно визначати які з кримінальних проваджень, що перебувають в інших органах досудового розслідування, він вважає за необхідне передати для продовження досудового розслідування у підрозділи ДБР.
У ході обговорення народні депутати України – члени Комітету дійшли висновку, що по суті даний законопроект є альтернативним до поданого Кабінетом Міністрів України доопрацьованого проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Державного бюро розслідувань» (реєстр. № 6430 від 02.02.2018 р.).
Обидва законопроекти мають однакову структуру, містять ідентичні правові норми та аналогічні положення, регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо правового регулювання одних і тих же суспільних відносин.
З огляду на те, що відповідно до приписів статті 100 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» такі законопроекти вважаються альтернативними та мали бути визначенні такими ще під час їхньої реєстрації у парламенті, Комітет вважає за доцільне одночасний розгляд Верховною Радою України законопроектів за реєстр. № 6430 (доопрацьований) та реєстр. № 7450.
Проаналізувавши законопроект за реєстр. № 7450, народні депутати України – члени Комітету зазначили, що деякі деталізовані законодавчі уточнення видаються більш слушними, а сам проект є більш комплексним.
Зокрема, ухвалення даного законопроекту дозволить швидко вирішити питання формування керівного складу ДБР як на початковому етапі його створення, так і в процесі подальшого відбору кандидатів для призначення на посади в ДБР.
Передбачається, що таку можливість надасть передача повноважень відбору кандидатів для призначення на посади Директорів територіальних органів, керівників підрозділів центрального апарату, керівників та працівників підрозділів внутрішнього контролю центрального апарату та територіальних органів ДБР від Конкурсної комісії, передбаченої вимогами статті 11 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», до конкурсної комісії, яку буде утворювати та склад якої затверджувати особисто Директор Бюро.
Загалом, народні депутати України – члени Комітету погодилися з нагальною необхідністю вирішення комплексу правових, структурно-організаційних, процедурних, кадрових питань, пов’язаних із початком роботи ДБР та належного виконання покладених на нього завдань і функцій, а також функціонування всіх органів досудового розслідування в цілому.
Комітет, також, взяв до уваги зауваження, висловлені в експертних висновках Державного бюро розслідувань, Генеральної прокуратури України Інституту законодавства Верховної Ради України, які в цілому підтримують доцільність усунення законодавчих прогалин і колізій в частині забезпечення діяльності ДБР, але, разом з тим, вказують на суттєві недоліки законопроекту за реєстр. № 7450.
Директор Державного бюро розслідувань вважає, що запропоновані даним законопроектом зміни, так само як і законопроектом за реєстр. № 6430, передбачають можливість врегулювання лише першочергових та найбільш проблемних питань на початковому етапі формування ДБР. Разом з тим, задля забезпечення подальшої ефективної діяльності Бюро потребують законодавчого врегулювання не менш важливі питання щодо врегулювання способу реалізації повноважень Директора ДБР, джерел фінансування діяльності ДБР тощо.
Генеральна прокуратура України не підтримує даний законопроект, оскільки він не вирішує існуючих наразі проблемних питань, пов’язаних із забезпеченням початку діяльності та формуванням складу ДБР, а лише створює умови для залишення слідства у прокуратури до 1 вересня 2020 року та позбавляє слідчих у подальшому можливості працевлаштування, адже після спливу цього строку слідчі підрозділи ДБР вже будуть сформовані, а слідчі прокуратури, які сумлінно виконували свої повноваження, залишаться без роботи.
На думку Генеральної прокуратури України, доцільно зосередити увагу на комплексному врегулюванні проблем, включаючи переведення до ДБР (після початку діяльності) слідчих органів прокуратури для дорозслідування розпочатих ними кримінальних проваджень з ознаками підслідності ДБР.
Інститут законодавства Верховної Ради України вважає, що окремі нормотворчі новели даного законопроекту спираються на законодавчі положення, що регулюють діяльність Національного антикорупційного бюро України. При цьому зазначається, якщо одні з них є цілком логічними, а саме: стосовно накладання дисциплінарних стягнень, підстав для притягнення працівників ДБР до дисциплінарної відповідальності, то інші – не в повній мірі адаптуються до діяльності ДБР.
Так, законопроектом пропонується викласти статтю 14 Закону «Про Державне бюро розслідувань» на кшталт статті 10 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України», виключивши осіб рядового складу. Однак, якщо працівники Антикорупційного бюро, що проводять оперативно-розшукову діяльність і досудове розслідування та є державними службовцями, називаються старшими детективами і детективами, то не зрозуміло які посади обійматимуть працівники ДБР при здійсненні аналогічної (розшукової, слідчої) діяльності.
Окрім того, спеціальні звання начальницького складу, запропоновані у статті 141 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», мають інші нормотворчі підходи, ніж у статті 11 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України».
Уточнюючих змін також потребують і відповідні положення пункту 1 частини 4 статті 216 КПК, статті 5 і 9 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» та стаття 142 Закону України «Про Державне бюро розслідувань».
Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції дійшов висновку, що у законопроекті не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України аналогічно зауважує, що дискреційні повноваження, які пропонується надати Директору ДБР, його першому заступнику та заступникам, керівникам територіальних органів та їх заступникам щодо ініціювання перед відповідним прокурором передачі окремих кримінальних проваджень, створюють певні корупційні ризики та можливості для зловживання зазначеними службовими особами ДБР своїми повноваженнями.
Окремі положення законопроекту суперечать одне одному. Так, змінами до частини першої статті 14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» з нього пропонується виключити вказівку на «осіб рядового складу» ДБР. При цьому у частині першій статті 141 цього Закону зберігається норма, відповідно до якої встановлюються такі спеціальні звання осіб рядового і начальницького складу ДБР. Те саме зауваження стосується абзацу 2 частини першої, абзацу 2 частини четвертої статті 14, статті 142, пункту 5 частини 4 статті 25 цього Закону.
Також є незрозумілим, про слідчих яких саме органів йдеться у пункті «а» підпункту 1 абзацу 2 пункту 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Державне бюро розслідувань». Така невизначеність створює колізію із відповідними нормами чинного цього Закону, згідно з якими формування слідчих підрозділів ДБР також забезпечується за рахунок осіб, які протягом останнього року обіймали посади слідчих в інших органах державної влади, – не більш як на 19 відсотків.
Запропоновані у проекті зміни носять незавершений характер. Так, залишається невирішеним питання, що слід робити із заявами та повідомленнями про кримінальні правопорушення, поданими до органів внутрішніх справ, органів Національної поліції після набрання чинності Законом України «Про Державне бюро розслідувань» (1 березня 2016 року) і відомості щодо яких не внесені до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань, але які відповідно до Закону підслідні ДБР, до початку діяльності Бюро (абзаци 1, 3 пункту 4 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» чинного Закону).
Разом з тим, Головне науково-експертне управління вважає, що за результатами розгляду в першому читанні законопроект за реєстр. № 7450 може бути прийнятий за основу за умови врахування зазначених зауважень та пропозицій.
На підставі викладеного вище, Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності ухвалив рішення (підтримали одноголосно – 16 голосів «За») рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих положень з питань діяльності Державного бюро розслідувань» (реєстр. № 7450 від 26.12.2017 р.) прийняти за основу.
Співдоповідачем на пленарному засіданні Верховної Ради України визначено Голову Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності А. Кожем’якіна.
Проект постанови Верховної Ради України та необхідні матеріали додаються.
Просимо розглянути.
Голова Комітету А. Кожем’якін